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关于完善嘎查村、社区民主管理制度的调研报告

发布时间:2015-06-18 来源:乌拉盖管理区党工委组织部

  党的十八大提出,要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。近年来,乌拉盖管理区在规范基层民主方面做了大量工作,逐步探索出了一条基层民主管理的新路子。 

  一、基本情况 

  乌拉盖管理区辖3个国营农牧场和1个建制镇,其中,3个国营农牧场下设9个分场和1个农村牧区社区,1个建制镇下设9个嘎查村和3个城镇社区。受管理区体制因素制约,嘎查村、社区民主管理制度不健全,基层矛盾较多,民主议事和决策的水平不高等问题比较突出。针对这些问题,近年来,管理区坚持抓好民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节,通过健全机制、规范程序、加强指导监督等举措,初步形成了一套较为完善的基层民主管理制度。 

  (一)“严格程序”开展民主选举。民主选举是推进基层民主的基础。一是完善民主选举制度。结合换届选举,管理区大力推进基层民主建设。对涉及到的换届选举的法律法规、制度流程等进一步明确,并结合实际制定出台了实施方案和工作流程,完善了选举和投票办法(草案)等,编印了换届指导工作手册,为推进基层民主选举提供了有力的理论指导。二是加强民主选举的宣传和指导。为防止家族和宗派等不良换届倾向,每次换届选举,都安排驻村工作组,全程指导和监督换届选举工作程序,确保换届选举顺利进行。同时,利用本地电视台、嘎查村(社区)公示栏、小区布告栏、网站、手机短信等形式,切实加大对换届选举工作的宣传力度,教育和引导群众正视自己的民主权利,依法依规参与换届选举工作。三是严格民主选举程序。在换届过程根据各个嘎查村(社区)的不同情况,在党组织换届选举中采取“两推一选”方式,即党内推荐、群众推荐和党员选举产生了党支部书记和支部委员。村(居)民委员会通过推荐候选人选举、无候选人选举的两种形式产生了嘎查村民委员会委员。特别是在2012年的换届选举中,管理区德勒哈达村通过无候选人“海选”,努日音化社区通过“直选”等选举方式产生了村(居)委会主任,并同步产生了嘎查村(居)民代表、嘎查村(社区)务监督机构,为今后实现民主管理奠定了基础。 

  (二)“以点带面”提升民主决策水平。民主决策是加强民主建设的重要内容。一是完善民主议事决策机制。管理区在研究和实践“四议两公开”工作法的基础上,借鉴通辽532工作法,立足实际,提出了嘎查村级“6+3”民主决策监督机制,即,通过“六步决策法”进行决策,“三道程序”进行公开、监督,切实推动基层民主决策规范化。进一步明确了议事决策的六个步骤,即嘎查村“两委”、党员群众征求意见集议、嘎查村党支部会议提议、嘎查村“两委”班子会议商议、镇党委核议、嘎查村党员大会审议、嘎查村民代表会议或村民大会决议。表决通过后,交由嘎查村委会组织实施,从程序保障了决策的民主。通过6个步骤的简化和规范,各嘎查村和社区对议事决策的程序和内容都明确了,操作起来更加有的放矢。二是“以点带面”扎实推进。管理区9个嘎查村都是从南五旗县移民过来的,村情不一,发展基础参差不齐。因此,推行“6+3”工作法不能整齐划一,搞“一刀切”。为此,根据各村人口规模、经济发展水平以及党建基础情况,管理区把9个行政村划分为示范村、推进村、转化村三种类型,坚持因地制宜,实行分类指导,注重整体推进,全面夯实基层民主基础。并将德勒哈达村作为示范点,对涉及村上的重大事项确定、优惠政策的落实、各项指标的审定等群众关心的事情,严格按照“6+3”工作法议事决策,开好每一个会,公开每一项决议,使村民的知情权、参与权和表决权都能在公开公平公正的前提下得到保证。管理区还在该村召开了民主管理观摩会,进一步推广民主自治经验。三是不断扩大民主议事范围。嘎查村党支部将村民关心关注的“一事一议”项目、各类惠农惠牧补贴资金发放、发展党员等重点工作列入“6+3”议事范畴,并严格按照程序进行决策、公开,切实增强了村级工作的民主化、科学化水平。同时,针对转移进城农牧民议事难的问题,管理区在查干胡硕社区设立转移进城农牧民议事厅和服务室,各嘎查村轮流坐班并开展服务和议事活动,提高了转移进城农牧民的民主意识。各社区也参照“6+3”工作法,对群众反映强烈的重大问题、低保、服务等事项纳入议事范围,按照“6+3”工作法进行民主决策,受到了居民的好评。 

  (三)“考评结合”扩大民主监督的覆盖面。民主监督是民主建设的关键。一是健全社区“群众评、评群众”的监督体系。在社区推行四考六评机制,实现360度全方位民主监督体系。四考即:对社区“两委”班子、社区干部、社区网格员和社区党员进行考核,主要采取双考双述双评方式,双考:场镇考核社区“两委”班子和社区干部、社区考核党员和网格员;双述:向镇党委述职、向群众述职;双评:镇党委评价、群众评议。六评即评联合党委委员、评驻区单位、评机关在职党员、评志愿者、评服务明星、评居民。评选程序主要是群众投票推荐、社区组织考察、确定初步人选、申报场镇审批、组织群众测评、评选各类先进。进一步扩大了基层民主监督覆盖范围。二是推行嘎查村3个监督。嘎查村推行“6+3”民主决策监督机制中,对六道程序决策后的决议,实行3个监督。第一个监督,事前、事中、事后三公开接受群众监督。各嘎查村利用党务、村务公开栏对决策实施过程和实施结果进行事前、事中、事后及时公开,接受群众的监督。第二个监督,每季度召开会议进行跟踪监督。每季度,嘎查村“两委”组织召开由嘎查村级民主理财、监督小组成员参加的民主会议,对事前、事中、事后公开情况进行跟踪监督,对提出的问题,嘎查村委会必须做出答复。第三个监督,半年联合督查指导监督。每半年,由管理区组织部、纪检委、民政局、审计局、财政局联合镇党委组成督查组对各嘎查村级民主决策、财务管理落实情况进行指导督查。扩大监督范围,嘎查村的民主建设得到了有效加强。三是加大公开力度。在嘎查村和社区主要通过公开栏进行向群众公示。巴镇投入10万余元,为每个嘎查村和社区设立了室外公开栏,开设党务、村务、财务、民生等分类公开栏,并在努日音化社区专门为转移进城村民设立村务公开栏,及时对村内事务的情况进行公开,接受群众监督。 

  (四)“基层自治”加强民主管理。民主管理是推进民主建设的基本要求。一是健全民主自治组织。在管理区层面,建立联席会议制度,对群众关注的难点、热点问题通过联席会议讨论解决;在场镇层面,建立村级事务民主指导协调小组和管理监督嘎查村“三资”的财税所;在嘎查村层面,成立了五人议事小组、低保评议小组、村民理财小组等民主管理组织;在社区层面,成立了成立了联合党委、居民议事会、低保评议小组和群防群治等民主自治组织,形成了三级民主管理网络。二是完善民主管理制度。在嘎查依托村规民约和自治章程,建立了党员联系群众、村民代表推选、村民代表联系农牧户以及民主监督、责任追究、财务收支“联签”等制度,并严格制度执行,不断增强嘎查村民自我管理、自我教育、自我服务的能力和民主管理的思想意识。在社区建立健全了居民公约、自治议事协调机制和居民代表听证等制度,全面推行党务、居务公开,实现自我管理、服务社区的目标。特别是对一些涉及群众利益和社区发展的事项,不仅让居民代表全程参与听证,还做到事前、事中、事后全公示。三是创新民主管理方式。在嘎查村,依托“五人议事小组”和转移进城服务室(议事厅),对村级事务和“一事一议”等项目及时研究商议,并及时向村民公开。在社区,依托联合党委,对社区公共建设和一些涉及群众利益和社区发展的重大事项,全部上联合党委会议进行商议,并居民代表全程参与听证,做到事前、事中、事后全公示。截至目前,开展各类联合评议会议10余场次,未发生一起上访事件。 

  二、存在的问题及产生的原因 

  近年来,管理区虽然在基层民主建设方面做了许多有益的探索,也有了长足的进展,但与党的十八大提出的要求相比,与经济社会发展和群众的要求相比,还存在着一定的差距。具体表现在:  

  (一)民主选举中一些群众民主意识淡薄。在嘎查村、社区“两委”班子换届选举中,一些群众民主意识不强,参与选举的积极性和主动性不强。其形成的主要原因是,当前管理区经济发展较为迅速,生活水平普遍比较高,一些生活条件较好的群众对社区“当家人”的选举不感兴趣,积极性不高。而在农牧民中则存在小农意识和“老好人”思想,有些农牧民根本不考虑选“能人”,就选“自家人”、“本房人”,期望他们当选能为自己带来比别人更多的利益。还有一些农牧民转移进城后更加专注于创业和就业,对谁当书记、主任持无所谓的态度,跟风投票现象比较突出。 

  (二)民主管理制度还不完善,执行力度不够。嘎查村、社区一些民主制度如财务管理制度、“双述双评”制度、“三务公开”等制度等还不够健全完善,阻碍了基层民主的发展。还有一些制度只是写在文件上、挂在墙头上、喊在口号上,得不到全面贯彻执行,没有落实在行动上。如村委会定期报告制度执行中,一些村委会定期报告工作只是走走过场,说些不痛不痒之事;群众评议的随意性、趋同性,实际上又让评议结果失去了实效。究其原因,主要是在一些制度的制定和完善中,没有考虑到村(居)实际,只是套用上级或者网上的制度;还有一些村(居)干部在抓财务管理和制度落实方面力度不大,不能以身作则,严格要求,随意性大,缺少规范性。 

  (三)民主议事和民主决策的水平还需要进一步提高。管理区探索推行的嘎查村级“6+3”民主决策监督机制非常适用,但全覆盖推广程度不够。而且在一些涉及群众切身利益的重大事项的议事和决策不够民主,运作也不够规范。如一些嘎查村干部对一些涉及村民切身利益的事项缺少敏锐性和责任感,有时嫌程序麻烦,直接自己说了算,不征求群众意见,造成村级事务群众事后知道得多、事前知道得少,被动告知得多、主动参与得少,影响了党群干群关系,甚至引发了一些矛盾纠纷和信访案件。出现这些现象的原因主要是随着国家、自治区和全盟对农村牧区惠农惠牧政策的推行,农牧民生活水平的不断提高,群众各种利益诉求不断增多,因征地拆迁、宅基地审批、村级财务使用管理等农村重大事项引发的群众上访案件也逐年增多,而一些村干部思维比较老化,方式比较单一,管理不规范,工作不民主,运作不规范,实施结果不公开,“两委”干部说了算,农民群众参与少,不仅影响了农牧区的发展稳定,而且对管理区的发展稳定造成了影响。 

  (四)民主监督缺少协调配合的统筹机制。嘎查村、社区都成立了各类监督自治组织,实行“三务”公开,但一些项目只是监督在墙上、在纸上、在记录上,缺少各类监督组织的有效监督。其原因分析,主要是随着嘎查村、社区职能的不断增多,在场镇一级,对嘎查村(社区)级民主政治建设缺乏有效性、经常性的监督和指导,对各部门对口到嘎查村(社区)的工作缺乏统筹部署。在相关部门一级,如计生、民政、维稳、财政、审计、统计等诸多部门都与嘎查村、社区服务职能密切相关,但各部门都是各负其责,工作之间缺少协调沟通和相互配合的机制,在民主监督方面与群众与农牧民无法形成一种监督合力。在嘎查村、社区一级一些村(居)公开程序不规范、方式单一,所设监督机构没有正常运作,发挥作用不明显。 

  三、下一步工作建议 

  基层民主建设是嘎查村、社区基层的一项重要基础工作,具有全局意义。加强农村牧区基层民主建设,必须围绕全面构建和谐社会与建设小康社会的目标,把民主建设与法治建设和基层党的建设结合起来,促进基层民主化进程规范化、有序化发展。 

  (一)进一步加强民主建设的领导和指导工作。民主管理是嘎查村、社区基层社会管理的一项基础性工作,具有社会民主和自治民主的鲜明特点,也是一项长期的、复杂的、艰巨的系统工程。因此,在管理区党委、政府层面,要切实加强组织领导,将嘎查村、社区民主建设摆上更加突出的位子,形成党委政府领导挂帅、协调机构组织实施、有关部门共同参与、各司其职、各负其责的领导体制和长效工作机制。在场镇层面,建立党政一把手负总责、班子成员分工负责的责任制,要采取多种形式,经常检查或抽查民主建设情况,帮助和指导村(居)级组织健全和完善各项民主制度,引导群众积极参加村(居)务公开民主管理实践活动,加强以村(居)党组织为核心的组织配套建设,努力探索让干部经常受教育、使群众长期得实惠的有效措施。并把民主管理工作列入场镇干部考核目标,按照岗位责任、目标管理、干部政绩等内容对干部进行考核,兑现奖惩办法,记入干部个人档案,并将考核奖惩结果以适当方式向社会公布。 

  (二)进一步建立和完善基层民主制度。嘎查村、社区民主建设的实际效果与各项民主制度的规范性是成正比的。因此,要建立和完善群众有序参与的制度。在社区,要突出抓好联合党委规范运行机制,调动社区的各类服务资源,积极参与社区建设。还要建立健全居民委员会协调会制度、听证会制度、评议会制度、居民来访制度、居委会工作报告制度等,进一步发挥居民在社区治理、公共事务和公益性事业中自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的积极性主动性。在嘎查村,重点要推广“6+3”民主决策监督机制,把涉及村民切身利益和影响村发展的重大事项等全部通过“6+3”进行决策。同时,要健全以村(居)代表大会为基本形式的民主管理制度,进一步完善村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式方法,提高农牧区公共事务、公益性事业的自我管理水平和调解民间纠纷、维护社会治安的自觉性,保障村(居)民参与管理和监督的民主权利。 

  (三)进一步强化民主建设的宣传和教育力度。只有提高人的认识水平,才能扎实有效地推进基层民主建设。要充分利用各种类会议、横幅标语、宣传栏、黑板报、村(居)务公开栏等多种形式,广泛宣传,着力营造扩大基层民主的浓厚氛围,积极引导基层党员干部充分认识到扩大基层民主的重要意义,树立群众观念,提高工作积极性和自觉性。采取生动活泼、入情入理、群众喜闻乐见的活动形式,搞好宣传教育,充分调动广大群众参与民主建设的积极性和主动性。同时,要建立加强村(居)“两委”干部的教育培训工作。依托党校、远程教育、党员居民大课堂等平台,集中时间对嘎查村和社区干部分期分批进行轮训,也可以以会代训,或结合工作实际举办相关的专题讲座,强化基层干部民主意识,提高服务观念,不断改进工作作风和方法,不断提高民主管理和贯彻落实能力,增强做群众工作和依法办事的本领,推动基层民主建设从“人治”走向“法治”,从“村官治理”走向村民自治。 

  (四)进一步加大民主公开和监督力度。要立足管理区实际,积极创新村(居)务公开的新形式,增强公开工作的针对性、实效性。借鉴“村(居)民公决”、“点题公开”、“听证会”等好做法好经验,建立起一套有约束力的村(居)委运行机制,提高工作透明度,为广大群众直接参予基层公共事务的管理和监督拓展渠道。要坚持把群众最关注、反映最强烈、容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题作为村(居)务公开的重点。重大事项公开应以个案形式,一事一公开,事前公布方案,事中公布过程,事后公布结果。在此基础上,必须突出财务公开,把财务收支情况真实准确地向群众如实交底,不能弄虚作假。同时,要加大民主监督力度。建立健全上下协调配合的民主监督小组,在管理区一级,由民政、计生、财政等部门组成联合督查小组,不定期对村(居)民主推进情况进行联合督查指导;在场镇一级,要依托民主议事小组和班子成员,定期开展明查暗访和协调指导工作,对不公开、假公开的要诫勉谈话,对公开不规范的进行现场指导。在嘎查村、社区一级,要发挥要村(居)民监督小组、理财小组、“五人议事小组”、法制宣传小组等自治机构的作用,切实加快基层民主建设进程。